1997 - L'OCDE : ENJEUX ET OBJECTIFS STRATEGIQUES

 

 



English text

"L'OCDE : ENJEUX ET OBJECTIFS STRATEGIQUES"
DOCUMENT DE SYNTHESE PREPARE PAR LE TUAC
En vue de la consultation avec la Commission de Liaison de l'OCDE

22 novembre 1996

Introduction

  1. Le TUAC se félicite de l'occasion qui lui est donnée de présenter son point de vue sur la note du Secrétaire général intitulée "L'OCDE : enjeux et objectifs stratégiques". Il y a un an, dans sa note "L'avenir de l'OCDE : son rôle et sa vocation", le TUAC faisait valoir que dans le contexte de la mondialisation, l'OCDE devait "s'affirmer comme une organisation capable d'établir à nouveau une relation entre progrès social et progrès économique". Nous estimons par conséquent que la mission de l'OCDE doit être de parvenir à concilier développement économique, progrès social et stabilité politique dans le contexte des pressions grandissantes de la mondialisation. Nous estimons, en outre, que les pays de l'OCDE sont au bord de la rupture de cet équilibre et risquent d'être confrontés à des réactions populaires pour n'avoir pas suffisamment porté attention aux facteurs sociaux. Nous sommes nous aussi d'avis que "toutes les politiques économiques conçues pour favoriser la croissance économique doivent comporter des objectifs de politique sociale".
  2. Que faut-il faire ? Telle est la question. La note du TUAC présente les points de vue que nous recueillons auprès de nos membres sur le malaise social actuel ; elle se poursuit par une énumération des priorités que devrait, à notre avis, se fixer l'OCDE dans ses travaux actuels et futurs pour résoudre ce problème ; et elle se termine par quelques observations relatives au processus de réforme engagé à l'OCDE.


Recenser les problèmes :- une violente réaction sociale contre la mondialisation ?

  1. Des catégories non négligeables de la population des pays de l'OCDE se rendent compte "que quelque chose va mal" dans ce monde qui est en train d'être modelé par les forces du marché mondial. Un abîme est en train de se creuser entre, d'une part, les intérêts d'élites peu nombreuses et, d'autre part, les intérêts du reste de la société. Les premières semblent se mettre à l'écart de la société et ne pas assumer leurs responsabilités à l'égard de celle-ci. Quant aux autres, ils se considèrent eux-mêmes et leurs familles comme les perdants de ce processus de mondialisation. Ce phénomène entraîne une érosion de la cohésion sociale et du sens des responsabilités à l'égard de la société. Cela est à l'origine de la rupture de l'équilibre du "paradigme triangulaire" décrit dans la note du Secrétaire général de l'OCDE. Pour restaurer cet équilibre, il ne s'agit pas de mieux faire comprendre la logique qui sous-tend les politiques actuelles. Il faut plutôt intégrer une dimension sociale au processus de mondialisation avant qu'il ne déclenche une réaction de rejet à l'encontre du multilatéralisme et une montée de nationalisme économique et politique.
  2. Tous les jours, les gros titres de la presse alimentent cette opinion. Les marchés financiers réagissent négativement à l'annonce des chiffres satisfaisants de création d'emplois aux Etats-Unis en invoquant le risque d'inflation en dépit du fait que celle-ci se situe à son niveau le plus bas depuis plusieurs décennies. Les actions des sociétés montent lorsqu'elles procèdent à des licenciements et baissent lorsqu'elles engagent du personnel. On parle beaucoup de mesures de stimulation pour améliorer l'efficacité économique. Pour les cadres supérieurs, cela se traduit par des options d'achat d'actions et de généreuses indemnités de départ. Mais lorsqu'il s'agit des catégories les plus vulnérables de la société, cela se traduit par une baisse des allocations de chômage et des prestations sociales et par des réductions du salaire minimum. Très souvent, l'OCDE est présentée comme un partisan enthousiaste de ces méthodes.
  3. Il existe aussi un risque de polarisation entre les pays. Les budgets d'aide au développement sont tombés à leur niveau le plus bas depuis 25 ans et l'aide publique est en passe d'être remplacée par des flux d'investissement privés. La seule différence est que ces investissements sont destinés à un petit nombre de pays relativement riches. Les plus pauvres sont laissés de côté et restent pris au piège de la pauvreté, de la famine et des conflits ethniques.
  4. Les membres des syndicats sont plus directement touchés par les événements économiques internationaux qu'ils ne l'ont été au cours de la période récente. Des avantages acquis au prix de combats difficiles ou de durs sacrifices peuvent se trouver anéantis du jour au lendemain du fait de l'instabilité des marchés financiers. Dans l'entreprise, on rappelle quotidiennement aux travailleurs que les capitaux jouissent d'une mobilité internationale et qu'il n'en est pas de même du travail. Au cours de leurs négociations avec les syndicats, les multinationales les menacent de plus en plus fréquemment de délocaliser leur production. Les actions menées traditionnellement par les syndicats, par le biais de campagnes visant à déclencher l'action des pouvoirs publics ou de négociations collectives sont de plus en plus perçues comme étant assujetties aux événements internationaux.
  5. Cependant, ce serait manquer d'objectivité que d'attribuer ces problèmes seulement à la mondialisation. De même, il est faux d'affirmer que la mondialisation empêche les pouvoirs publics de prendre des mesures efficaces lorsque la volonté politique existe. Les économies de marché doivent être convenablement gouvernées si l'on veut qu'elles puissent répondre réellement aux attentes de la société. Ceci est également valable dans un environnement mondial même si les moyens peuvent être différents.
  6. D'un côté, il y a lieu de redonner confiance dans la légitimité du rôle de l'Etat. De l'autre, il faut mettre en place un système de gouvernement économique mondial afin d'équilibrer les marchés mondiaux et d'ajouter une dimension sociale à l'intégration économique internationale. Pour que le système multilatéral des échanges et des investissements soit perçu comme un atout et non comme une menace par les travailleurs, ils ont besoin - et non pas uniquement les marchés financiers - d'avoir confiance dans des politiques crédibles. L'OCDE a pour mission d'aider les pays de l'OCDE (c'est-à-dire l'ensemble de leurs habitants et non pas simplement leurs gouvernements) à s'attaquer à ces problèmes. Elle doit servir de contrepoids à la pensée unique qui caractérise l'essentiel de la réflexion sur la mondialisation.


S'attaquer aux problèmes - les priorités du TUAC pour l'OCDE

  1. La note sur les "Objectifs stratégiques" présente une série d'exemples de problèmes auxquels l'OCDE devrait s'attaquer. Le TUAC souhaite faire ressortir quatre priorités : - concilier croissance et équité ; promouvoir les normes fondamentales du travail ; élaborer un modèle de compétitivité socialement acceptable ; rétablir le rôle de la gestion des affaires publiques.


Concilier croissance et équité

  1. Il est nécessaire de favoriser les politiques économiques axées sur la croissance. L'OCDE peut jouer un rôle majeur en encourageant ses principaux membres à se mettre d'accord sur une coordination de leurs politiques budgétaires et monétaires en vue d'augmenter la croissance et de diminuer le chômage. L'OCDE elle-même joue un rôle important dans les anticipations des marchés financiers. Elle devrait montrer de quelle manière, en travaillant ensemble et avec le concours des institutions du marché du travail national, les gouvernements peuvent assurer une croissance économique à moyen terme supérieure à ce qu'elle est actuellement. Pour atteindre cet objectif, de nombreux pays membres devraient mettre en oeuvre des politiques monétaires plus expansionnistes dans de nombreuses régions de l'OCDE. L'OCDE devrait également faciliter la conclusion d'accords visant à stabiliser les taux de change et encourager la coopération afin de limiter les transactions financières spéculatives à court terme. Il sera alors possible d'entreprendre l'assainissement des finances publiques qui est très sensible à la question de l'équité sociale.
  2. Les questions soulevées dans les paragraphes 16 à 19 de la note et qui portent sur les approches de la politique économique sont de bonnes questions. Pour y répondre, il ne faut pas se contenter de répéter les dogmes économiques d'aujourd'hui. Un réexamen du dilemme inflation-chômage se fait attendre depuis longtemps. Un grand nombre de ministères, de banques centrales et d'opérateurs du marché des obligations semblent pris au piège d'anticipations inflationnistes caractéristiques des années 80 alors que pour les années 90, le danger vient des risques d'anticipations déflationnistes.
  3. L'augmentation du chômage n'est qu'un pan de la crise sociale à laquelle sont confrontés les pays de l'OCDE. Les données de l'OCDE sur les salaires et la répartition des revenus montrent l'écart grandissant qui s'est creusé entre les riches et les pauvres dans les années 80. Ceci est particulièrement frappant au Royaume-Uni et aux Etats-Unis : ces évolutions risquent de rejeter en dehors des structures de la société tout un segment de notre population qui va aller grossir les rangs d'une classe de pauvres. Il faudrait intégrer un "audit social" dans toute analyse des politiques.


Promouvoir les normes fondamentales du travail

  1. La garantie de normes fondamentales du travail doit être l'un des fondements de l'économie mondiale si l'on veut parvenir à concilier progrès social et stabilité politique. L'OCDE, en coopération avec l'OIT et d'autres organisations internationales peut faire beaucoup pour promouvoir ces normes fondamentales : - en garantissant ces droits dans les pays de l'OCDE ; en travaillant sur les questions des échanges, d'investissement et des normes du travail en vue d'encourager l'adoption d'initiatives au sein de l'OMC ; en intégrant les normes fondamentales dans l'Accord Multilatéral sur l'Investissement ; et en encourageant leur application par le biais des travaux du Comité d'Aide au Développement sur le Développement Participatif et la Bonne Gestion des Affaires Publiques.
  2. L'OCDE n'est pas simplement une organisation économique mais une communauté de membres unis par des valeurs communes. C'est pour cette raison que le TUAC a fait valoir que la République de Corée devrait, dans le cadre de son processus d'adhésion à l'OCDE, modifier les éléments fondamentaux de sa législation du travail qui enfreignent la norme fondamentale de l'OIT sur la liberté syndicale. Nous espérons que le Conseil de l'OCDE a pris une bonne décision en acceptant que la République de Corée devienne membre de l'Organisation. Préalablement à cette décision, le gouvernement coréen s'est engagé solennellement à réformer sa législation et sa réglementation actuelles en matière de relations professionnelles y compris les textes qui concernent les droits fondamentaux de l'homme comme la liberté syndicale et le droit de négociation collective, en vue de les harmoniser avec les normes reconnues internationalement. La demande, formulée par le Conseil de l'OCDE au Comité de l'Emploi, du Travail et des Affaires sociales, d'organiser des réunions de suivi, est également importante. Il est capital que le gouvernement coréen s'attaque rapidement aux anomalies de sa législation du travail. Le TUAC participera activement avec l'OCDE ainsi qu'avec ses organisations membres et les syndicats coréens, à une surveillance étroite des événements.
  3. La mondialisation confère une importance majeure au travail de l'OCDE et de l'OMC sur ce que l'on appelle les "nouvelles questions" concernant les liens entre les échanges et l'environnement, l'investissement, la propriété intellectuelle, la politique de la concurrence et les normes du travail. Le rapport de l'OCDE sur les Echanges, l'Emploi et les Normes du travail, et le séminaire qui s'est tenu ultérieurement avec des pays non membres a représenté un exemple concret du travail réalisé par l'OCDE pour aider à dégager un consensus international. Ce travail montre qu'il existe maintenant un large accord sur la question des normes fondamentales du travail d'une portée universelle et que la mise en oeuvre de ces droits peut étayer le développement économique en assurant un lien plus étroit entre les marchés et le progrès social. Il fait apparaître la relation de réciprocité positive qui existe entre les échanges et les normes du travail. Pour la communauté internationale, il ne s'agit pas de savoir si ces questions devraient être examinées par l'OMC mais si elle peut se permettre qu'elles ne le soient pas. Dans le cadre de ses travaux, l'OCDE a déjà décrit un grand nombre de mesures ayant des effets sur les échanges, qui sont déjà en place. Dans ses travaux futurs, l'OCDE pourra contribuer à ce que ces questions soient abordées de manière constructive dans le cadre plus large de l'OMC. L'OCDE doit donc poursuivre ses travaux sur ces questions et unir ses efforts à ceux de l'OIT et de l'OMC pour parvenir à faire accepter et appliquer les normes fondamentales du travail dans le monde entier.
  4. L'achèvement des négociations relatives à la conclusion d'un Accord Multilatéral sur l'Investissement (AMI) au sein de l'OCDE représentera un élément supplémentaire très important dans le système mondial multilatéral d'investissement qui couvre une grande partie de l'investissement direct étranger. Par ailleurs, son champ d'application sera beaucoup plus étendu si, comme prévu, l'accord est ouvert aux pays non membres de l'OCDE. Ce facteur, conjugué aux manoeuvres entreprises dans certains pays de l'OCDE en vue d'affaiblir les normes du travail ou d'ignorer les dispositions des Principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales, afin d'attirer l'investissement direct étranger, indique qu'il est essentiel d'inclure les Principes directeurs dans l'AMI. Le TUAC a montré la manière de procéder tout en maintenant le caractère facultatif des Principes directeurs. L'AMI devrait aussi stipuler que les gouvernements ne devraient pas utiliser la suppression des normes fondamentales du travail pour encourager l'investissement. Le soutien que peuvent apporter les syndicats à un accord sur l'investissement est subordonné à la prise en compte satisfaisante des Principes directeurs et à la garantie des normes fondamentales du travail.


Un "modèle" de compétitivité socialement acceptable

  1. Le fait de garantir les droits fondamentaux des travailleurs ne supprimera pas l'avantage compétitif des pays en développement en termes de salaires et de conditions de travail. Cela ne supprimera pas non plus la nécessité, pour les pays de l'OCDE, d'innover et de s'adapter. Mais cet effort d'adaptation ne doit pas se faire au prix d'une dégradation du cadre de travail et de vie. Suivre la tendance à la baisse du marché ne constitue pas une stratégie viable pour l'ensemble des économies de l'OCDE. L'obsession de la réduction des effectifs et de la sous-traitance n'incite pas les gens à affronter le changement avec confiance. L'OCDE doit par conséquent aider ses membres à élaborer des stratégies permettant de créer des lieux de travail "très performants" c'est-à-dire des entreprises, des secteurs, des régions et des économies qui sont à la fois compétitifs et acceptables du point de vue social.
  2. Les résultats de certains travaux récents de l'OCDE vont dans ce sens : - la nécessité d'investir dans l'éducation et la formation permanentes (DEELSA) ; les travaux sur l'entreprise flexible et la main-d'oeuvre extrêmement qualifiée qui occupe des postes élevés de responsabilité (DSTI et DEELSA) ; l'association de la compétitivité et de la responsabilité des entreprises (DSTI) ; la régionalisation et la mondialisation (Centre de développement) ; la société mondiale de l'information (DSTI) ; le partenariat pour un développement durable et les questions d'hygiène et de sécurité sur le lieu de travail (Environnement) ; le partenariat pour la gestion du changement dans le secteur public (PUMA) ; et les districts industriels et la création d'emplois locaux (Service du Territoire).
  3. L'ensemble de ces domaines de travail constituent un modèle de gestion du changement sur les marchés du travail et dans les organisations, très différent de celui qui a été mis en exergue dans les Recommandations sur les différents pays, formulées dans l'Etude sur l'Emploi. Ces travaux devraient être harmonisés pour offrir une nouvelle vision de la gestion du changement. Ils possèdent comme caractéristique commune de redonner aux gens une certaine maîtrise de leur vie professionnelle, ce qui leur permet "d'aborder le changement avec confiance" au lieu de "le redouter".


Rétablir le rôle de la gestion des affaires publiques

  1. Les questions posées dans la note traitant des "Objectifs stratégiques" quant au bien-fondé des politiques budgétaires, là aussi sont bien posées. L'obsession de la réduction des effectifs du secteur public a entraîné un coût social élevé et détourné l'attention de la nécessité d'améliorer le fonctionnement du secteur public et des marchés. Il est exact de présenter de nombreuses réformes comme étant "davantage axées sur les intérêts des marchés financiers internationaux que sur les objectifs sociaux à moyen et plus long terme de leurs sociétés respectives" (paragraphe 17).
  2. Les futurs travaux de l'OCDE portant sur des questions comme la réforme de l'Etat providence, la gestion du secteur public et la réforme des systèmes éducatifs seront appréciés pour autant qu'ils permettront de renforcer l'objectivité de l'OCDE après avoir, une décennie durant, "réduit le rôle de l'Etat". Les réunions ministérielles d'experts qui se sont tenues en 1996 ont fait apparaître la nécessité de modifier l'approche de "partenariat". Il faut maintenant travailler dans ce sens.


Le processus de réforme de l'OCDE

  1. Lors de la réunion du Comité de Liaison, en 1995, le TUAC avait attiré l'attention sur certains atouts propres à l'OCDE :
    2. Elle se compose d'un groupe de pays qui sont des économies de premier plan possédant plus de similitudes que de différences au niveau de leurs structures politiques, économiques et sociales. Pourtant elle acquiert une dimension mondiale et peut servir de catalyseur pour assurer une gestion plus efficace du système économique mondial.
    Elle représente pratiquement tout l'éventail des ministères et des domaines d'action des pouvoirs publics ce qui lui permet de résoudre les problèmes de communication et d'incohérence des politiques et d'adopter une approche multidisciplinaire.
    Tout en étant un organisme intergouvernemental, l'OCDE a l'occasion, par l'intermédiaire du TUAC et du BIAC, d'associer à ses travaux les partenaires sociaux et pas seulement les gouvernements.
  2. La note sur les "Objectifs stratégiques" signale que les Directions de l'OCDE seront restructurées. Sur fond de restrictions budgétaires et de redéploiement de ses ressources, des pressions s'exercent inévitablement en vue de réduire la diversité des activités et de se focaliser sur un ensemble de priorités fondamentales. S'il est probable que certaines activités sont superflues, il y a aussi un risque d'aboutir à une rationalisation excessive. Il faut prendre soin de conserver au sein de l'Organisation des unités qui soient capables d'agir de leur propre chef comme catalyseurs des actions menées dans des domaines d'action essentiels au lieu de tout englober dans le cadre de la "politique structurelle". L'environnement en offre un exemple.
  3. En ce qui concerne les activités d'ouverture vers l'extérieur menées par l'OCDE et les négociations relatives à l'adhésion de nouveaux membres, il faudrait tirer les enseignements des programmes existants. Lorsqu'elle élabore des programmes de coopération avec des pays partenaires, l'OCDE doit bien préciser, dès le début, qu'il existe un menu complet d'activités de l'OCDE et pas simplement un choix "à la carte". L'intérêt des programmes d'ouverture n'apparaîtra que si une évaluation d'ensemble est réalisée dans ce contexte. Les efforts entrepris récemment à la Banque mondiale pour effectuer des audits internes critiques des effets de ses politiques pourraient servir de modèle à l'OCDE. A l'heure actuelle les programmes de coopération de l'OCDE donnent l'impression d'être menés au coup par coup. En dépit de dotations budgétaires importantes destinées aux activités du CCET (Centre pour la Coopération avec les Economies en Transition), depuis 1990, il n'a pas encore été procédé à une évaluation stratégique associant tous ceux qui sont concernés par le processus de transition. Les ateliers organisés avec les économies dynamiques non membres (EDNM) dans le cadre du dialogue sur l'action se sont trop focalisés sur les questions de libéralisation des échanges et d'investissement et ne donnent qu'une idée incomplète du travail de l'OCDE et des liens existant entre les différentes politiques. La réussite relative de l'Atelier sur les Normes du Travail montre ce que l'on peut faire sur une plus grande échelle. Il en est de même pour ce qui est du Forum pour les Economies de marché émergentes (EMEF) auquel ont participé des pays encore plus divers.
  4. Dans les départements de l'OCDE, il y a lieu de diversifier davantage les opinions en matière d'économie. Si l'on veut que d'éventuelles recommandations emportent l'adhésion générale, il faut débattre plus ouvertement des divergences en matière d'analyses et de recommandations sur l'action à suivre. L'OCDE devrait déployer plus d'efforts pour faire connaître et présenter d'autres possibilités d'analyse des problèmes essentiels au lieu de se contenter de rappeler la pensée unique.
  5. Le TUAC souhaiterait répéter quelques-unes des recommandations qu'il a formulées il y a un an eu égard au traitement de l'analyse microéconomique et de la politique structurelle. Au niveau national, les ministres des finances et de l'économie ont joué le rôle principal dans la définition des stratégies de politique économique. La prédominance du Comité de Politique économique (CPE), du Comité EDR (Comité d'Examen des Situations Economiques et des Problèmes de Développement) et du Département des Affaires économiques (ECO) à l'intérieur de la structure de l'OCDE en est le reflet. Le TUAC estime que la responsabilité principale de la politique structurelle devrait incomber aux départements spécialisés qui bénéficient des compétences d'experts et où les conséquences pratiques et les différentes options en ce qui concerne l'action à suivre peuvent être identifiées plus clairement. L'ECO, le CPE et le Comité EDR pourraient, le cas échéant, tirer parti de ce travail en procédant à l'évaluation des interactions de la politique macroéconomique et de la politique structurelle.
  6. Si l'OCDE doit dispenser davantage de conseils spécifiques aux pays sur la politique à suivre et jouer un plus grand rôle de surveillance politique, dans le cadre d'une extension des activités du travail horizontal, il sera alors nécessaire de procéder à une importante restructuration du fonctionnement du Comité EDR. Au lieu d'avoir des chapitres sur la politique structurelle se présentant comme des recommandations nationales pour la mise en oeuvre d'une stratégie générale, il faudra élaborer des textes conçus spécialement pour s'adapter aux conditions spécifiques des pays concernés et mettre à profit les connaissances des comités spécialisés. Par conséquent, le Comité EDR devrait être remplacé par un comité élargi, servi par une unité de coordination générale constituée de bureaux géographiques sans lien avec un département particulier et s'orienter vers un travail pluridisciplinaire.
  7. Le TUAC a proposé, pour ce qui est du suivi de l'Etude sur l'Emploi, que les syndicats soient invités à faire part de leurs commentaires sur les recommandations concernant l'emploi avant, plutôt qu'après la publication des Examens par pays. Si les partenaires sociaux avaient l'occasion d'exprimer leurs commentaires au moment de la préparation de ces examens, ils pourraient être incités à soutenir davantage les recommandations de l'OCDE.
  8. La note sur les "Objectifs stratégiques" accorde une place essentielle aux activités horizontales. Le TUAC a accueilli avec satisfaction l'approche ouverte et novatrice du Secrétariat l'invitant à donner son opinion à propos du Programme horizontal sur la réforme de la réglementation. Ce serait un modèle intéressant à suivre pour les futurs travaux menés dans une optique horizontale. On peut espérer, dans l'ensemble, que cela permettrait de réduire le formalisme de certaines consultations courantes et d'avoir une participation plus interactive avec les organes de l'OCDE.
  9. La note énonce la nécessité de développer la communication et le dialogue entre l'OCDE et toutes les parties intéressées de la société civile. Pour ce qui est du TUAC, sa participation aux discussions de l'OCDE pourrait être renforcée de la manière suivante :
    10. en organisant des séminaires et des tables rondes de l'OCDE, au niveau national, auxquels le TUAC serait invité ;
    en invitant les porte-parole des représentants des syndicats aux réunions des Comités et sessions ministérielles ;
    au niveau national, en associant de manière plus intensive les syndicats aux consultations menées sur les recommandations concernant les différents pays ;
    en utilisant davantage et de manière plus active le Programme Travailleurs/Employeurs.


Le TUAC est disposé à travailler avec l'OCDE pour faire en sorte que les initiatives ci-dessus s'insèrent dans un véritable programme qui permettrait d'associer plus étroitement le TUAC à un plus grand nombre d'activités de l'OCDE.


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