LA DIMENSION SOCIALE DE LA MONDIALISATION

Document de synthèse du TUAC

Destiné à la consultation avec la Commission de Liaison de l'OCDE

12 décembre 1997

" ... Le plus grand défi que l'économie mondiale aura à relever dans les années à venir consistera à réconcilier mondialisation et stabilité intérieure, sociale et politique ... à s'assurer que l'intégration économique internationale ne provoque pas la désintégration sociale du pays." D. Rodrik (1)

INTRODUCTION

1. La mondialisation - l'intégration accélérée de l'activité économique des pays ou des régions - est le nouveau slogan qui domine les négociations de politique économique et sociale de cette fin du 20è siècle. En dépit du débat relatif à l'ampleur et aux effets de la mondialisation, il est presque irréfutable qu'il existe une série de nouvelles tendances étroitement liées (2) qui se développent et influent profondément sur toutes les économies et les sociétés de l'OCDE :

- la croissance de l'investissement direct étranger est supérieure à la croissance des échanges qui est elle-même supérieure à la croissance de la production intérieure ce qui renforce la pénétration des sociétés multinationales dans les économies nationales ;

- la suppression des contrôles nationaux sur les capitaux et la déréglementation du secteur financier, dans les années 80, ont favorisé le développement des marchés financiers mondiaux. Ceci a eu pour effet de diminuer la souveraineté nationale, de transférer le pouvoir des gouvernements aux marchés financiers et rendu tous les marchés sensibles aux événements mondiaux. La crise des marchés financiers asiatiques en octobre 1997 et sa propagation dans le monde entier en est une illustration.

- la réorientation du développement et de la diffusion des technologies au niveau mondial et la naissance d'une "société mondiale de l'information" a une incidence profonde sur l'organisation de la production et la distribution des biens et des services ;

- la crise des systèmes tayloriens de production de masse et l'apparition de formes d'organisation "post-fordiennes" et "flexibles" ont des répercussions sur les "stratégies concurrentielles" que doivent adopter les pays de l'OCDE ;

- la politique de déréglementation amorcée vers la fin des années 70 a été à la fois un encouragement du processus de mondialisation et une réaction à l'encontre de celui-ci ;

- les pays non membres de l'OCDE se sont ouverts à ce "système de marché mondial". Les anciens pays à économie dirigée d'Europe centrale et orientale et l'ex-URSS sont plus ou moins en train de privatiser, de libéraliser et de déréglementer leur économie.

L'INCIDENCE SUR LES TRAVAILLEURS

2. Le développement de la mondialisation a des répercussions importantes sur les marchés du travail. Les effets de l'accroissement des échanges associés à l'évolution technologique ont réduit la demande de travailleurs peu qualifiés dans les pays de l'OCDE et constituent l'un des facteurs à l'origine de l'inégalité croissante des salaires (3). Lorsque le capital acquiert une plus grande mobilité mais qu'il n'en est pas de même de la main d'oeuvre, la simple menace de délocalisation réduit le pouvoir de négociation des travailleurs. Les travailleurs rivalisent pour leur emploi par opposition aux entreprises qui rivalisent entre elles. Le poids de la fiscalité diminue sur le capital et augmente sur le travail (4).

3. Parallèlement, les pouvoirs publics sont moins en mesure de gérer les conséquences sociales de ces changements. On dénonce souvent la mondialisation comme étant responsable de l'incapacité des pouvoirs publics à remplir les tâches pour lesquelles ils ont été élus, à savoir la fixation des taux d'imposition et le financement de l'assurance sociale, la gestion de la politique économique, la détermination des politiques en matière de taux d'intérêt ou de taux de change (5).

4. En outre, au cours des années 80, les principaux pays de l'OCDE ont mis en oeuvre des politiques qui ont diminué le rôle des pouvoirs publics ainsi que les obligations sociales. Certains ont saisi l'occasion pour exagérer la perte de souveraineté locale ou régionale de manière à "enfermer" les pays dans des politiques de "réduction du rôle de l'Etat" et de réduction de la sécurité des travailleurs. De ce fait, il s'est instauré un dangereux climat de "déresponsabilisation" au niveau de l'élaboration des politiques.

5. C'est au moins de cette manière que l'on peut expliquer en partie l'asymétrie qui existe entre l'efficacité économique et le progrès social ce qui met en danger la stabilité politique et risque de déclencher une violente réaction de l'opinion publique à l'encontre de la mondialisation ce qui a été bien défini par le Secrétaire général de l'OCDE dans le cadre stratégique de l'orientation future de l'OCDE (6).

6. Il ne suffit pas que l'OCDE critique certaines des réactions à cette situation comme étant "protectionnistes" ou se sente obligée "d'expliquer" à l'opinion publique les avantages de politiques plus ou moins semblables. Les préoccupations de l'opinion publique doivent être prises au sérieux et il faut s'attaquer à l'origine de problèmes tels que la répartition du revenu et le chômage.

7. Si l'on veut éviter que la réaction de l'opinion publique au système multilatéral n'entraîne des conséquences hautement imprévisibles et éventuellement préjudiciables, les pouvoirs publics doivent cesser d'alléguer qu'ils sont confrontés à une "paralysie de la politique". Les marchés doivent être réglementés pour fonctionner et quant aux marchés mondiaux, ils doivent être réglementés sur le plan mondial (7). Il faut également les insérer dans des réseaux et des institutions sociales favorisant les relations à long terme. L'extension des mécanismes du marché à tous les domaines de la société et à toutes les institutions est virtuellement à même de détruire la société. Il existe une gamme de mécanismes de gestion des affaires publiques qui comprend : d'un côté une série de réglementations internationales "rigides" couvrant des domaines spécifiques (comme par exemple l'OMC) ; au centre, une coordination des politiques moins structurée (G7, OCDE, FMI) ; l'intégration régionale (comme l'Union européenne) ; la poursuite de la mise en oeuvre des politiques et des réglementations nationales ; et des politiques régionales ou locales moins structurées. Tout en étant contraignants, des mécanismes de réglementation "rigides" au niveau mondial ne pourront couvrir qu'un nombre limité de domaines et ils ne représentent donc pas une solution pour remplacer les formes de coordination et de coopération moins structurées dans d'autres domaines.

LA REACTION DES POUVOIRS PUBLICS

"Nous sommes à la recherche d'une théorie pour une société universelle où les forces du marché jouent un rôle très important tout en étant compatibles avec la cohésion sociale, une certaine justice sociale ainsi qu'une communauté ouverte et cosmopolite". A Giddens (8).

Garantir les normes fondamentales du travail dans les accords relatifs aux échanges et à l'investissement

8. Les gouvernements sont en train d'étendre à l'échelle mondiale la portée de leurs législations nationales sur la propriété intellectuelle et les droits des investisseurs. Ils doivent également garantir dans le monde entier les droits fondamentaux de l'homme et des travailleurs. Il faut que les normes fondamentales du travail soient garanties dans les accords relatifs aux échanges et à l'investissement. Il y a accord sur la définition des droits fondamentaux des travailleurs. L'OIT a déclaré : "La liste de ces droits ne semble plus sujette à controverse"(9). La déclaration de Singapour, adoptée lors de la réunion de l'Organisation mondiale du Commerce (OMC), en décembre 1996, a mis l'accent sur : la liberté syndicale et la protection du droit syndical, le droit d'organisation et de négociation collective, la protection contre le travail forcé ou obligatoire et l'abolition du travail forcé, la protection de la main-d'oeuvre enfantine (âge minimum requis), l'égalité de rémunération entre hommes et femmes et la protection contre la discrimination en matière d'emploi et de profession. L'Etude de l'OCDE sur le Commerce, l'Emploi et les Normes du Travail a démontré qu'il peut exister une relation bilatérale positive entre les droits fondamentaux et des politiques d'échanges ouverts. Il reste cependant à résoudre la question de leur application. Dans les zones franches d'exportation et ailleurs, les droits syndicaux sont de plus en plus souvent l'objet de violations. En Corée, la tentative des pouvoirs publics et des employeurs de restreindre encore davantage la liberté syndicale pour réagir à la concurrence mondiale a été rejetée par les travailleurs coréens.

9. La "déclaration de Singapour" a donné mandat à l'OMC et à l'OIT pour qu'elles poursuivent les travaux sur la question des normes du travail. L'OIT devrait procéder rapidement au renforcement de ses procédures de ratification et de contrôle des normes fondamentales du travail. Les Examens des Politiques commerciales, menés à bien par l'OMC, devraient rendre compte des violations des droits fondamentaux du travail. Il faudrait établir un véritable dialogue entre l'OMC et l'OIT en prévision de la réunion du Conseil de l'OMC au niveau ministériel, en mai 1998. Les accords commerciaux régionaux doivent comporter des clauses relatives aux droits des travailleurs. La Banque mondiale et le Fonds monétaire international devraient intégrer l'obligation de respecter les normes fondamentales du travail dans toutes leurs politiques de prêt et d'ajustement structurel.

10. L'OCDE doit développer son système de surveillance et de pressions par les pairs pour faire respecter les normes fondamentales dans les pays membres et prendre des dispositions pour que la Corée mette rapidement en oeuvre les engagements qu'elle a pris. Il faut inclure les Principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales dans l'Accord multilatéral de l'OCDE sur l'Investissement et insérer une clause sociale contraignante concernant le respect des normes fondamentales reconnues à l'échelon international et l'interdiction d'abaisser les normes nationales. Suite à la mission qui lui a été confiée, l'OCDE doit poursuivre ses travaux sur les questions des droits des travailleurs.

11. En 1998, l'OCDE va entreprendre un examen du fonctionnement et de l'efficacité des Principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales. La prolifération de codes de conduite non obligatoires établis par les entreprises multinationales, est une reconnaissance du fait que les entreprises qui exercent leur activité à l'échelon planétaire ne vendent plus simplement des biens ou des services ; elles vendent aussi leur image et leur réputation. Mais comme en a déduit l'OCDE, "il est improbable que les codes privés apportent une solution globale"(10) au problème de la mise en oeuvre des normes du travail dans les entreprises multinationales. Dans un tel contexte, les Principes directeurs pourraient jouer un rôle essentiel en tant que dispositif commun de bonne pratique ayant force exécutoire. Cependant, dans la réalité, ils risquent de tomber en désuétude par suite d'un manque de détermination au niveau de leur mise en application et de leur suivi (11). L'Examen sera une occasion de changer cette situation. Il devrait s'attacher essentiellement à remédier aux causes des critiques qui ont été formulées à l'encontre des Principes directeurs et élaborer les mécanismes indispensables à leur mise en oeuvre intégrale. Si les Principes directeurs étaient pris au sérieux ils pourraient devenir un code universel de conduite pour les entreprises multinationales.

Concilier compétitivité et cohésion sociale - La création d'emplois de qualité

12. Ce n'est pas en garantissant les droits fondamentaux des travailleurs que l'on supprimera l'avantage compétitif des pays en développement en termes de salaires et de conditions de travail, ou la nécessité, pour les pays de l'OCDE, d'innover et de s'adapter. Cette adaptation ne doit pas se faire au prix d'une dégradation des conditions générales de travail et de vie. "Suivre la tendance à la baisse du marché" n'est pas une stratégie valable pour l'ensemble des économies de l'OCDE. L'obsession de la réduction des effectifs, de la sous-traitance et de la déréglementation des marchés du travail n'engendre pas un climat propice permettant aux individus d'envisager le changement avec confiance. L'OCDE doit par conséquent aider ses membres à élaborer des stratégies pour créer des lieux de travail "à haute performance" ainsi que des entreprises, des régions et des économies qui soient à la fois compétitives et acceptables par la collectivité.

13. Les résultats de certains travaux réalisés par l'OCDE vont dans ce sens : la nécessité d'investir dans l'enseignement et la formation à vie comme il en a été convenu dans les conclusions de la réunion des ministres de l'Education, en 1996 et des ministres du Travail en 1997 ; les travaux réalisés sur la question de l'entreprise flexible, hautement qualifiée et hautement fiable (12); le partenariat pour le développement durable et les questions d'hygiène et de sécurité sur le lieu de travail (Environnement) ; le partenariat pour gérer le changement dans le secteur public (PUMA) ; et la mondialisation et la création d'emplois locaux (Service du Développement territorial).

14. Dans l'ensemble, ces thèmes de travaux offrent un modèle de gestion du changement sur les marchés du travail et dans les entreprises très différent (13) de celui qui prédomine dans les Recommandations par Pays de l'Etude sur l'Emploi. Ils devraient être fusionnés afin de proposer une nouvelle conception de la gestion du changement et de l'organisation de marchés du travail adaptables. En somme, ils ont tous pour caractéristique de responsabiliser les individus dans leur vie professionnelle ce qui leur donne "confiance dans le changement" au lieu de "la crainte du changement".

Un cadre de politique économique international pour une croissance créatrice d'emplois

15. Le maintien d'une croissance économique plus rapide et d'une conjoncture économique soutenue est essentiel à la création d'emplois bien rémunérés. Il faut surmonter la faiblesse des mécanismes de définition des politiques. Actuellement, les différents gouvernements sont incités à mettre en oeuvre des politiques d'austérité qui leur donnent un avantage particulier sur les marchés mondiaux des obligations. Lorsque tous les pays suivent de telles politiques, il en résulte une grave dérive déflationniste de la politique économique.

16. Outre la réaction à la crise financière actuelle, il est indispensable d'assurer une véritable coordination au niveau macroéconomique en vue de stimuler la croissance. Au Japon, il faut accroître la demande intérieure. Aux Etats-Unis, une politique monétaire expansionniste a révélé que la croissance pouvait être soutenue. En Europe, il existe des possibilités de croissance plus rapide sans inflation. Une action concertée est nécessaire pour garantir de faibles taux d'intérêt réels et il faut mettre en place, avec la constitution de l'Union monétaire européenne, un cadre efficace favorable à la croissance et à l'emploi en vue d'atteindre les objectifs d'emploi qui ont été fixés lors du Sommet de l'Union européenne sur l'Emploi, à Luxembourg.

Une structure de contrôle pour les marchés financiers mondiaux

17. Les marchés financiers mondiaux lubrifient les rouages du système multilatéral d'échange et d'investissement. Pourtant, les dirigeants ont mis en danger l'ensemble du système en libérant les marchés financiers de toute structure de contrôle. La crise financière asiatique a fait prendre conscience de la nécessité de "jeter quelques grains de sable dans les rouages de la finance internationale"(14) avant que ne s'aggrave le préjudice causé à la croissance à long terme de l'emploi et à la sphère réelle de l'économie.

18. Dans sa déclaration à la réunion, en 1996, du Conseil de l'OCDE au niveau ministériel et du Sommet du G7 à Lyon, le TUAC a présenté une série de mesures nationales et internationales destinées à mettre en place un nouveau cadre permettant de restaurer l'équilibre entre les sphères réelle et financière de l'économie. A cette fin, il faut disposer de nouvelles réglementations et améliorer le fonctionnement des institutions qui régissent les marchés financiers. Des progrès ont été réalisés, quoique de façon hésitante, dans l'établissement des grandes lignes des mécanismes de régulation des transactions des produits dérivés et en ce qui concerne l'amélioration des systèmes d'indicateurs d'alerte pour déceler les fluctuations du marché financier. Mais la situation actuelle souligne le fait que le cadre réglementaire doit avoir une plus grande portée. Il est temps maintenant que la BRI, le FMI et l'OCDE coopèrent en vue de mettre en oeuvre : une taxe internationale sur les transactions de devises, la certification des marchés financiers offrant des risques acceptables et des contrôles prudentiels ainsi que l'extension, aux institutions financières, des obligations de transparence, de publication d'information et de réserves suffisantes.

Diminuer la concurrence fiscale

19. Les pouvoirs publics doivent maintenir une base d'imposition correcte afin d'alimenter les finances publiques dans le contexte de la mondialisation. Faute d'avoir suffisamment taxé les entreprises multinationales, le revenu du capital et les bénéfices, il s'est produit une érosion de l'assiette fiscale et un glissement du fardeau fiscal vers les travailleurs qui en supportent une part disproportionnée. Le transfert du poids de la fiscalité sur la consommation, au bénéfice des revenus, a rendu les systèmes plus régressifs. Il faut mettre en place des accords internationaux pour assurer une imposition équilibrée du capital et des bénéfices tout en mobilisant le soutien de l'opinion publique en faveur d'un régime fiscal équitable. L'OCDE doit jouer un rôle de pionnier pour empêcher une concurrence fiscale préjudiciable en vue de répondre à la mission qui lui a été confiée par le Sommet du G8 à Denver.

CONCLUSIONS : Le rôle de l'OCDE

20. Lors des échanges de vues qu'il a eus avec l'OCDE au cours de ces deux dernières années, le TUAC a répété à maintes reprises que dans le cadre de la mondialisation, l'OCDE doit "se révéler comme une organisation capable de rétablir un lien entre le progrès social et le progrès économique". Cette déclaration reste valable. Les réunions des ministres du Travail et des ministres des Affaires sociales ont donné et donneront l'occasion de progresser pour atteindre cet objectif. Mais cet objectif dépasse la portée des ministres du Travail et des Affaires sociales et doit englober tous les domaines dans lesquels l'OCDE intervient.

21. Le Rapport du Groupe consultatif de haut niveau sur l'environnement au Secrétaire général (15) contient une série de recommandations visant à intégrer les objectifs de développement durable dans les travaux de l'Organisation. D'une façon plus générale, une approche parallèle mais similaire pourrait être envisagée pour intégrer les objectifs visés par l'OCDE sur le plan social, dans toutes ses activités. Les recommandations formulées par le Groupe prévoient que le Secrétaire général lui-même agisse en tant que "principal responsable du développement durable à l'OCDE" avec un comité de gestion et une petite unité pour l'assister. Le Groupe recommande aussi la création d'un "forum des parties intéressées" sur le développement durable. Le TUAC présentera ses commentaires détaillés à propos des recommandations du Groupe mais la mise en place rapide de ce forum des parties intéressées sur le développement durable pourrait constituer un intéressant projet pilote à présenter directement à la réunion des ministres de l'Environnement de l'OCDE, en 1998.

NOTES

(1) "Has Globalisation Gone Too Far?" - Dani Rodrik, Institute for International Economics, Washington, 1997.

(2) "Policy Challenges of Globalisation and Regionalisation", Charles Oman, OECD Development Centre Policy Brief, 1996.

(3) "Globalisation, Technology and Jobs", Kumiharu Shigehara, OCDE, discours à la "Japan Society", Londres, juillet 1997 et Perspectives de l'emploi de l'OCDE, juillet 1997, chapitre 4.

(4) "Think Global - Act Local", Exposé du Service du Développement territorial de l'OCDE pour le séminaire LEED, 24 novembre 1997.

(5) Dani Rodrik, op. cit.

(6) Objectifs stratégiques de l'OCDE, cités dans le Rapport annuel de l'OCDE, 1996.

(7) "Globalisation in Question", Paul Hirst et Graham Thompson, Policy Press, Londres, 1996.

(8) Anthony Giddens, Directeur, London School of Economics, cité dans le "New Statesman", 31 octobre 1997.

(9) Organisation internationale du Travail, Rapport du Directeur général de l'OIT à la Conférence internationale du Travail, en 1997 (page 12).

(10) "Le commerce, l'emploi et les normes du travail", OCDE, 1996.

(11) "Le commerce, l'emploi et les normes du travail", OCDE, op. cit. Le Rapport fait observer que les Principes directeurs ont un rôle à jouer pour inciter les entreprises multinationales à adopter un comportement raisonnable et que ce rôle s'en trouverait renforcé si les pays faisaient savoir qu'ils comptent sur les investisseurs étrangers pour respecter les Principes directeurs ce qui révélerait clairement, par contrecoup, l'importance que les gouvernements de l'OCDE accordent aux Principes directeurs.

(12) "Changing Workplace Strategies : Achieving Better Outcomes for Enterprises, Workers, and Society", Rapport de la Conférence OCDE/Canada, Ottawa, décembre 1996.

(13) "Achieving Efficiency and Social Equity in the Labour Market" (à paraître) Rapport de la (prochaine) réunion dans le cadre du programme Travailleurs/Employeurs de l'OCDE, Mary Gregory, Saint-Hilda's College, Oxford.

(14) "The Tobin Tax : Coping with Financial Volatility", Mahbub ul Haq, Inge Kaul, Isabelle Grunberg, Oxford University Press, 1996.

(15) "Guiding the Transition to Sustainable Development : A Critical Role for the OECD" / "Guider la transition vers le développement durable : un rôle essentiel pour l'OCDE", Rapport du Groupe consultatif de haut niveau sur l'environnement au Secrétaire général de l'OCDE, novembre 1997.